Конспект урока: Реформы в области государственного управления. Церковная и военная реформы. Социально-экономические преобразования

Цели и характер Петровских реформ

Рис. 1. Портрет Петра I. Гравюра Алексея Зубова. 1718 г.

В XVII в. в социальной мысли Западной Европы (в работах Джона Локка, Томаса Гоббса и других) возникла совершенно новая система идей о том, что такое государство и какова роль каждого его подданного. Государство — это не творение Бога; оно возникает в результате «общественного договора», то есть договора, заключённого людьми и правителями. Цель этого договора — создание общего блага, и все люди, включая самого монарха, должны трудиться, чтобы её достигнуть. Для того чтобы их труд был эффективным, нужно прописать чёткую систему правил и законы — то есть всё регламентировать. Но этого мало: нужно ещё сделать так, чтобы все этим правилам следовали. Так одной из главных функций государства становится полицейская. Пётр писал: «полиция есть душа гражданства». При этом полиция понималась не только как учреждение, но как система отношений государства и подданных, при которой государство контролирует все сферы жизни. Именно полиция создаёт стройную конструкцию регулярного государства и следит за тем, чтобы каждый человек выполнял свою функцию в соответствии с написанными правилами, «регламентами».

Увлёкшись этими идеями, Пётр стал строить в России регулярное государство — чётко слаженный механизм, в котором каждый человек имеет свою функцию. Новые учреждения должны были составить разветвлённую, но стройную систему. Регулярное государство — как часы, где каждый винтик (человек), каждая пружина (государственное учреждение) на своём месте и работают как единый механизм. Для этого надо было точно установить, какое учреждение чем занимается, т. е. определить компетенцию органов власти, а также их структуру и субординацию (порядок подчинения). В отличие от приказов, новые учреждения должны были строить свою работу на основе уставов — регламентов, в которых описывались их структура, порядок работы и должностные обязанности чиновников. Подобные задачи решались в ходе административных реформ (рис. 1).

Рис. 2. Наказание в XVIII в. Батоги и кнут

Насилие, несомненно, было основным инструментом осуществления петровской политики (рис. 2).

 

Тут важно понимать две вещи. Во-первых, воспринимая подданных как детей или учеников, которых ради их же блага нужно воспитывать и учить, Пётр считал насилие необходимостью. В одном письме он написал, что ученики не хотят учиться, пока их не заставишь. А во-вторых, нужно помнить, что в начале XVIII в. отношение российского общества к насилию вообще было совершенно иным. Именно благодаря петровским реформам русская общественная мысль стала питаться в том числе европейскими идеями — сначала Просвещения, потом романтизма и гуманизма. Именно благодаря этому постепенно в России сформировалось иное отношение к насилию. Парадоксально, но это тоже стало следствием чрезвычайно жестких петровских реформ.

В целом потребность в коренных переменах возникла ещё в XVII в. Конечно, война обрядила в военный мундир не только реформаторов, но и сами реформы. Однако направленность преобразований, их содержание и пределы определялись более глубинными процессами, происходившими в стране, обществе и государстве.

Государственно-административные реформы

Рис. 3. Пётр I

Высшим государственным органом власти, подчинённым монарху, стал Сенат . Пётр I учредил его в 1711 г. , отправляясь в Прутский поход. Царь возложил на Сенат высшие административные функции, наделил его правом издавать указы. Значение Сената в управлении страной нашло своё выражение в его полном названии — Правительствующий сенат. Центральными исполнительными органами власти стали сменившие приказы коллегии , созданием которых Пётр I занимался в 1718–1721 гг. Их функции были строго определены и охватывали наиболее важные отрасли государственного управления. Это позволяло избегать дублирования и путаницы, существовавших при приказной системе (рис. 3).

 

Ведущее место принадлежало Коллегии иностранных дел, Воинской и Адмиралтейской коллегиям. Они были признаны первейшими. Дворянское землевладение находилось в ведении Вотчинной коллегии. Торговля была отдана Коммерц-коллегии. Финансами ведали три коллегии с чётко разделёнными задачами: Камер-коллегия занималась доходами, Штатс-контор-коллегия — расходами, за правильным использованием государственных средств надзирала Ревизион-коллегия. Правосудием ведала Юстиц-коллегия. Берг-коллегия занималась горнорудной промышленностью, а Мануфактур-коллегия — лёгкой промышленностью. Правами коллегии обладал Главный магистрат, управлявший городами и их населением (рис. 4 и 5).

Рис. 4. Здание Двенадцати коллегий

В новых органах существовало коллегиальное управление (отсюда и их название). Во главе коллегий были поставлены президенты, вице-президенты и советники. Коллегиальное управление, по замыслу царя, должно было ограничить злоупотребления, поскольку препятствовало закулисному решению дел. Во главе коллегий царь поставил лиц, на которых мог положиться: в частности, А. Д. Меншиков возглавил Военную коллегию, а Ф. М. Апраксин — Адмиралтейскую, Г. И. Головкин — Коллегию иностранных дел.

Рис. 5. Органы государственного управления

Коллегии заменили десятки приказов. Резкое уменьшение числа центральных учреждений объяснимо: к примеру, вооружёнными силами в XVII в. занимались восемь приказов, теперь же всё решалось в одной Военной коллегии. Отраслевое управление получилось более эффективным.

С учреждением коллегий Сенат был разгружен от отраслевого управления. В результате возросло его значение как органа надзора за коллегиями.

Столкнувшись с массой злоупотреблений, Пётр I принялся создавать органы, надзиравшие за учреждениями и должностными лицами. В 1711 г. царь учредил должность фискалов, которые должны были доносить государю обо всех случаях нарушения законов, казнокрадстве, взяточничестве.

Фискалы разоблачали уже совершённые преступления. Царь же, нуждавшийся в полном, всеобщем контроле за подданными и государственными учреждениями, стремился не только разоблачать, но и предупреждать все случаи нарушения законов. Для этого в 1722 г. он создал прокуратуру — высший контрольный орган, следивший за соблюдением законов, осуществлявший гласный надзор. Во главе неё был поставлен генерал-прокурор — «око государево», которому подчинились прокуроры в коллегиях. Эти чиновники должны были следить за строгим соблюдением законов, выявлять и пресекать их нарушение. Генерал-прокурор подчинялся только императору. Первым генерал-прокурором стал П. И. Ягужинский (см. схема 1).

Схема 1. Система государственных учреждений Российской империи (к 1725 г.)

Реформы затронули и местное управление. 

В 1708 г. страна была разделена на губернии (сначала их было 8, затем 11), которые состояли из уездов во главе с комендантами. В руках губернаторов оказалась огромная власть — административная, судебная и даже военная. Позднее появилась и промежуточная (между губерниями и уездами) территориальная единица — провинция во главе с воеводой. Все органы центральной и местной власти подчинялись императору.

Главной задачей губернской реформы было упорядочивание фискальной (налоговой) и финансовой систем для обеспечения потребностей армии. За образец Пётр I взял шведскую административную реформу, исключив, однако, участие крестьян в местном управлении. Основание для этого было сформулировано следующим образом: «В уезде из крестьянства умных людей нет». На самом деле причина иная: свободное крестьянство Швеции играло важную роль в жизни страны, тогда как в самодержавной России крепостному крестьянину в этом было отказано.

Итоги

Пётр решил создать государство, основанное на рациональных принципах, с чётким разделением функций органов управления.

Новые учреждения должны были составить разветвлённую, но стройную систему. Регулярное государство — как часы, где каждый винтик (человек), каждая пружина (государственное учреждение) на своём месте работают как единый механизм. Для этого надо было точно установить, какое учреждение чем занимается, т. е. определить компетенцию органов власти, а также их структуру и субординацию (порядок подчинения). В отличие от приказов и Боярской думы, Сенат и коллегии должны были строить свою работу на основе уставов — регламентов, в которых описывались их структура, порядок работы и должностные обязанности чиновников. Подобные задачи решались в ходе административных реформ.